4.1. Situasjonsbeskrivelse
Både personer med utviklingshemning og personer med demens utsettes for betydelig bruk av tvang i Norge. Eksempler på tvang er fysisk fastholding,fastbinding, isolering, nekting av mat, trusler om straff og fratakelse av klær eller privilegier for å tvinge frem en bestemt atferd. Skadevirkningene av tvang er alvorlige.
En kvinne på 19 år blir fotfulgt av to personer for å hindre henne fra å spise. Pårørende er enige i at datteren trenger veiledning, oppfølging, aktivisering og motivering slik at hun ikke overspiser, men mener at en slik bruk av tvang og makt langt overstiger det som er nødvendig i hennes tilfelle. (Eksempel fra NFU)
4.1.1. Tvang overfor personer med utviklingshemning
Fra år 2000 har det vært en betydelig økning i registrerte tvangsvedtak overfor personer med utviklingshemning (se Statens helsetilsyn – Årsrapport 2014). I samme periode har staten lovregulert bruk av tvang overfor gruppen (Kapittel 4A i lov om sosiale tjenester, som nå er videreført i helse og omsorgstjenesteloven kapittel 9, trådte i kraft i 2004. Pasient og brukerrettighetslovens kapittel 4A trådte i kraft i 2006.). Tidligere ble mye tvang utført som en del av omsorgstjenestene uten lovhjemmel og de rettssikkerhetsmekanismer som følger med lovregulering (Se for eksempel Ot.prp. nr. 64 (2005–2006) kapittel 4.).
En mann på 38 år nektes å ha besøk av sin familie uten at ansatte er tilstede, og får heller ikke lov til å dra på besøk til familien når han selv ønsker det. Han nektes også fri bruk av sin mobiltelefon. (Eksempel fra NFU)
Staten mener at økningen i registrerte tvangstilfeller er en følge av overgangen fra uregistrert til registrert tvangsbruk (se Stortingets spørretime. Møte onsdag den 6. mai 2015 kl. 10. Spørsmål nr. 11). Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) mener på sin side at tallene gjenspeiler en reell økning i bruken av tvang og makt (se Norsk Forbund for Utviklingshemmede – I kommunens vold). Den drastiske økningen i tvangstallene har fått stor oppmerksomhet i fagmiljøet, og Norsk kompetansemiljø for utviklingshemming (NAKU) har etterspurt en gransking fra statens side (se NRK.no - Tvang mot utviklingshemmede sjudoblet).
Helsetilsynet gjennomfører årlig en rekke tilsyn med boliger for utviklingshemmede. På bakgrunn av disse tilsynene er det utarbeidet tilsynsrapporter som blant annet avdekker uhjemlet og unødig inngripende bruk av tvang og makt, mangelfull opplæring av ansatte, manglende systemer for å forhindre ulovlig bruk av tvang og makt og manglende systemer for registrering og rapportering av tvangsbruk (se Statens helsetilsyn – Oversikt over tilsynsrapporter som gjelder tvang og tvangsbruk).
Helse og omsorgstjenesteloven § 9-9 stiller krav til utdanningsnivå for den som skal fatte vedtak om tvang. I 2014 ble det gitt dispensasjon fra bestemmelsen i 1029 av de 1357 godkjente vedtakene. Helsetilsynet viser i sine rapporter til at det høye antallet vedtak der det er gitt dispensasjon vurdert mot antall godkjente vedtak, tyder på at det flere steder er vanskelig å rekruttere kvalifisert personell. I en undersøkelse fra NAKU publiserte i 2015 kommer det frem at personer med utviklingshemning sjeldent selv blir inkludert i prosessen rundt utforming av vedtak, og at informasjonen i liten grad er tilpasset den enkelte. Flere har derfor vanskeligheter med å forstå begrunnelsen for vedtak om tvang (se NAKU- Selvbestemmelse og bruk av tvang og makt).
En eldre mann som bor på sykehjem ble isolert på rommet sitt fordi han var urolig og forstyrret de andre på stua. Mannen ble tydelig redd av dette, men personalet forklarte at de på grunn av lite personale ikke hadde kapasitet til å sitte sammen med ham. Hans pårørende var ikke blitt orientert om praksisen, og det var ikke fattet tvangsvedtak. (Eksempel fra Nasjonalforeningen for folkehelsen, NFF)
4.1.3. Nærmere om det norske lovverket
Det klare utgangspunktet i norsk rett er selvbestemmelse for alle mennesker. Inngrep ved bruk av makt og tvang må ha uttrykkelig hjemmel i lovgivningen. Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A åpner for bruk av tvang overfor personer uten samtykkekompetanse ved ytelse av helsehjelp som er nødvendig for å hindre alvorlig helseskade. Reglene blir brukt både overfor personer med psykososiale funksjonsnedsettelser, utviklingshemning og demenssykdommer. Videre åpner helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 for at det kan anvendes tvang overfor utviklingshemmede i forbindelse med skadeavvergelse eller for å dekke grunnleggende behov. Etter begge lovene må tvangen være nødvendig og forholdsmessig i lys av det formålet man søker å oppnå. Lovverket stiller etter dette strenge krav til bruk av tvang. Som gjennomgangen over viser, er det på dette feltet et stort gap mellom lovenes ordlyd og hvordan regelverket anvendes i praksis.
4.2. Ombudets bekymringer
Ombudet mener den utstrakte bruken av tvang, og særlig ulovlig tvang, mot personer med utviklingshemning og personer med demens ikke er forenelig med CRPD artikkel 17 og 25. Konvensjonens artikkel 17 slår fast at mennesker med funksjonsnedsettelser har rett på respekt for sin personlige integritet på lik linje med andre. Bestemmelsen må leses i sammenheng med artikkel 25 bokstav d), hvor det følger at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal få medisinsk behandling på grunnlag av fritt og informert samtykke. Grove tvangstilfeller vil også kunne være i strid med konvensjonens artikler 14 og 15 som gir rett til personlig frihet og sikkerhet, og som forbyr alle former for umenneskelig eller nedverdigende behandling.
Ombudet er bekymret for den høye forekomsten av ulovlig tvang, og at ansatte og ledelse ved sykehjem og boliger for utviklingshemmede har for lite kunnskap og bevissthet rundt problematikken.
Flere rapporter peker også på at lav bemanning og for lite ressurser går ut over kvaliteten på tjenestene som ytes. Det er svært bekymringsfullt at det i vid utstrekning blir gitt unntak for utdanningskravet i saker etter helse og omsorgstjenesteloven, og at ufaglærte uten tilstrekkelig kunnskap om tvangslovgivingen kan utføre svært inngripende tiltak overfor den enkelte.
Til tross for at tilsynsrapporter og utredninger har vist tilsvarende funn over mange år har det skjedd liten endring. Ombudet er derfor bekymret for om det foreligger tilstrekkelig effektive kontroll- og overprøvingsmekanismer for å hindre ulovlig tvangsbruk.
Ombudet er også bekymret for manglende inkludering av personen vedtaket gjelder i avgjørelse om tvang, og manglende tilpasset informasjon om innhold og begrunnelse for vedtak. Personen vedtaket er rettet mot skal være en del av prosessen frem mot et eventuelt vedtak, samt få tilpasset informasjon om vedtak som er fattet. Manglende inkludering strider mot grunnleggende prinsipper om rett til medvirkning og selvbestemmelse som er knesatt i både CRPD og gjeldende norsk lovverk.
Ombudet mener det er svært bekymringsfullt at myndighetene ikke har oversikt over det reelle antallet tvangstilfeller, og på den måten heller ikke hvordan situasjonen har utviklet seg over tid.
4.3. Ombudets anbefalinger
- Komiteen bør be staten umiddelbart sette i verk konkrete tiltak for å forebygge og hindre bruk av tvang mot personer med utviklingshemning og demens. Slike tiltak bør innebære økte resursser, styrket bemanning og bedre opplæring av ansatte. Det bør også settes i verk tiltak for å sikre økt kunnskap og bevissthet om tvangsproblematikk hos ledere ved sykehjem og boliger for personer med utviklingshemning.
- Komiteen bør be staten sikre inkludering av personen vedtaket er rettet mot,eventuelt personens pårørende, hvis tvangsvedtak i unntakstilfeller skal fattes.
- Komiteen bør be staten sikre effektive ordninger for kontroll med og overprøving av tvangsvedtak mot personer med nedsatt funksjonsevne, inkludert oppfølging av Helsetilsynets rapporter om ulovlig bruk av tvang.
- Komiteen bør be staten sikre reelle statistikker over bruk av tvang mot personer med nedsatt funksjonsevne.
Jens Petter Gitlesen