Tvang, makt og avmakt

Rettstilstanden som forblir uakseptabel

Lovbrudd knyttet til bruken av tvang og makt overfor mennesker med utviklingshemning synes langt mer utbredt enn lovlig bruk av tvang og makt. Forholdene synes ikke å bli bedre.

• I 2005 var det nasjonalt tilsyn med bruken av tvang og makt overfor mennesker med utviklingshemning. Fra Helsetilsynets årsrapport kan en lese at «I 41 av de 53 undersøkte kommunene avdekket tilsynet bruk av tvang og makt i strid med lovbestemmelsene. Disse kommunene sikrer ikke i tilstrekkelig grad systematisk arbeid med andre løsninger enn bruk av tvang og makt. Mange av de undersøkte kommunene mangler nødvendig styring og ledelse av tjenestene.»

• I 2006 ble det nasjonale tilsynet gjentatt, men da først og fremst overfor kommuner ikke hadde vedtak om bruk av tvang og makt. Fra Helsetilsynets årsrapport leser en «Fylkesmennene har konstatert lovbrudd i 53 av de 59 undersøkte kommunene. Mange av de undersøkte kommunene mangler nødvendig styring og ledelse av tjenestene.»

Etter 2006 har det ikke vært nasjonale tilsyn på feltet. Få nye tiltak er iverksatt for å rette opp forholdene. De hendelsesbaserte tilsynene avdekker at forholdene i landets kommuner er langt i fra akseptable. Fra 2009, finner en 23 tilsynsrapporter om bruken at tvang og makt. I 22 (96%) av tilsynene, ble det avdekt ulovlige forhold. Fra 2010, kan en finne 24 tilsynsrapporter om bruken av tvang og makt overfor mennesker med utviklingshemning. I 20 (83%) av disse avdekkes ulovlige forhold.

Forholdene som avdekkes er uhjemlet bruk av tvang og makt, unødig inngripende bruk av tvang og makt, mangelfull opplæring av ansatte, manglende systemer for å forhindre ulovlig bruk av tvang og makt, manglende systemer for registrering og rapportering av tvangsbruk. Ved utøvelse av planlagte skadeavverkenge tiltak, skal det være høgskoleutdannet personell til stede. Det gis dispensasjon fra utdanningskravet i drøyt 80% av tilfellene.

Kommuner uten politisk styring

Kommunestyret har ansvaret for kommunens virksomhet. Kommunepolitikerne er samfunnsengasjert, deres interessefelt dekker mange områder, men knapt noen er opptatt av bruken av tvang og makt overfor mennesker med utviklingshemning. Eiendomsskatt, reguleringsplaner, lokaliseringsspørsmål og de fleste andre spørsmålene, vekker større interesse. Bare unntaksvis kan en finne bruken av tvang og makt på den kommunale politiske dagsorden.

Presseomtale av forholdene er uvanlig. Blir det presseomtale, er denne begrenset til en referanse til tilsynsrapporten. Samfunnsdebatten uteblir. Når NFU tar slike saker opp med kommunepolitikere, er den vanligste reaksjonen usikkerhet. Ingen politikere ønsker ulovlig eller unødvendig bruk av tvang og makt, men de mangler innsikt og interesse og er ikke istand til å gjøre noe med situasjonen.

Blant kommunene hvor tilsyn ikke avdekker ulovlige forhold, synes det å være mange små og mellomstore kommuner. Så godt som alle tilsyn med Oslo kommune, har avdekt ulovligheter. I 2009, var det Hyllestad kommune som utmerket seg. I 2010, ble det ikke avdekket ulovligheter i kommunene Fauske, Alstahaug, Vikna og Aure. Kanskje mer gjennomsiktige samfunn og kortere avstander mellom innbyggerne og de kommunale aktørene, er et undervurdert forhold?

Nasjonale målsetninger og kommunalt selvstyre

Det som står i lovverket om bruken av tvang og makt, er rimelig bra. Rundskrivet til den tidligere sosialtjenestelovens regulering av bruken av tvang og makt, er enda bedre. Men det hjelper lite at regelverket vektlegger selvbestemmelse og individets valgfrihet når slike forhold ikke er regulerende på myndighetsområdene som avgjør individets selvbestemmelse. Viktige forhold som retten til selv å bestemme hvor og med hvem en vil bo, hva en skal gjøre på fritiden og hva en skal spise til middag, bestemmes stort sett av kommunen og kommunen har fått stor frihet til å utforme lokale løsninger.

Normalisering og integrering var reformens overordnede målsetninger. Det ble presisert at kommunene ikke skulle bygge opp en særomsorg. Men særomsorgen er gjeninnført, normaliseringen er forlatt og integreringen synes glemt.

Holdningene i kommunenorge, er ikke alltid de beste for å sikre gode livsvilkår for mennesker med utviklingehemning:

• Ansvarsreformen har gått for langt. En del utviklingshemmede er så lavt fungerende, at de ville ha hatt det bedre på institusjon. Eventuelt kunne man samlet de på mer faglig intensive bofellesskap, sa leder for levekårsutvalget i Stavanger, Kåre Reiten til Aftenbladet.no. 
• «Vi har særlig merket oss artikkel 19 om retten til å velge bosted. Vi forutsetter at dette ikke svekker kommunens mulighet til å utøve skjønn ved vedtak om sosial- og helsetjenester skal  ytes  i  en  omsorgsbolig,  institusjon  eller som hjemmetjeneste», skrev KS i sitt høringssvar om ratifisering av FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med funksjonsnedsettelser. Hvor KS har fått det for seg at det er kommunene som skal bestemme hvor tjenestene skal ytes, fremgår ikke av høringsuttalelsen.
• Mange kommuner synes å ha utviklet et internt regelverk for omsorgstjenester som er i strid med helse- og omsorgstjenestens formål. Her følger noen eksempler fra Horten kommune:
  • Våre ansatte vil ikke nå lenger kunne påta seg å ha ansvaret oppfølging av brukernes økonomi utover å følge opp bruk av nødvendig lommepenger og handling med kort der det er aktuelt.
  • Varer vil bli bestilt og tilkjørt/hentet en gang pr uke. Middag tilbys fra Fjordland eller sentralkjøkken fire dager pr uke. De resterende dagene lages middags- måltidet av personalet i boligen.
  • Individuelle fritidsaktiviteter i hovedsak ivaretas av familie/ privat nettverk /eventuelt støttekontakt (for de som har det).
  • Boligen kan/bør initiere felles/gruppeaktiviteter som involverer flere brukere samtidig, eks.: Gågruppe / fysisk aktivitet Sang/musikkaktiviteter Følge til klubb – i Storgt. 37 på torsdager Dersom bruker vurderes å ha behov for individuell oppfølging fra personalet i forhold til fritidsaktiviteter, skal dette begrunnes og spesifiseres i tjenestevedtaket.
  • Planlegging og oppfølging av ferieturer eller andre overnattingsturer vurderes ikke å høre inn under den døgnbemannede boligens oppgaver, og vil i sin helhet tillegges familie / privat nettverk som deres ansvarsområde.Boligen har anledning til å arrangere dagsturer som ikke utløser ekstra bruk av personalressurser, eller på annen måte belaster budsjettet.
• Bo- og livsforholdene til mennesker med utviklingshemning er i stigende grad blitt underordnet kommunale styringssystemer etter modell fra produksjons- og lagerholdsmodeller. Det sentrale er å sikre effektiv drift av tjenestene. «Det skal gjennomføres en kartlegging av alle som står på venteliste til bofellesskap, for å finne riktig botiltak og omsorgsnivå for den enkelte», kan en lese i Stavanger kommunes saksfremstilling.

Når livsforholdene er uverdige og avmakten er stor, vil det kunne gi reaksjoner som kan kreve vedtak om bruk av tvang og makt. En kan stille spørsmål med mange kommuners mulighet til å forhindre at utfordrende atferd utvikles. Hva en skal gjøre for å sikre at kommunal praksis blir i samsvar med nasjonale målsetninger, er et annet og krevende spørsmål.

Tiltak

Når forholdene har vært stabilt uakseptable siden reguleringene av bruken av makt og tvang kom, kan det være på tide å endre på systemene. Det er nemlig ikke noe som tilsier at systemet skal forbedre seg selv.

Det enkleste tiltaket er trolig å sikre formell kompetanse. Personalpolitikk kalles tiltak beregnet på å sikre den nødvendige kompetansen. På de fleste områdene hvor det stilles kompetansekrav, evner kommunene å følge dem. Unntaket er først og fremst omsorgssektorten. Forholdet forteller mer om prioritering enn om forhold i arbeidsmarkedet. Den formelle kompetansen kan være en nødvendig betingelse, men det er ingen tilstrekkelig betingelse.

Nasjonale politiske målsetninger må ha forrang fremfor lokale målsetninger. Men de nasjonale målsetningene på feltet, er i liten grad uttrykt gjennom lov. Kapittel 10 A i kommuneloven presiserer at staten kun kan føre tilsyn med kommunene for å se om de følger lovverket. I dagens regelverk, har de nasjonale målsetningene liten verdi. En bør absolutt vurdere mer bruk av lovverket. Når utviklingen i levekårene til mennesker med utviklingshemning i Sverige ikke har utviklet seg i like trist retning som i Norge, skyldes dette svenskenes langt mer aktiv bruk av lovverket.

Det skal spesielt mye til for å overprøve kommunal skjønnsutøvelse i forbindelse med omsorgstjenester. Ikke på noen andre forvaltningsfelt ligger listen for overprøving av den kommunale skjønnsutøvelsen like høyt. I pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6, heter det: «Fylkesmannen skal ved prøving av kommunale vedtak om helsetjenester legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum. For øvrige kommunale vedtak skal klageinstansen legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.» Det finnes ingen rasjonell grunn for å vektlegge den kommunale skjønnsutøvelsen mer når det gjelder omsorgstjenester enn når det gjelder andre forvaltningsområder.

Det er ønskelig med en god kommunal styring over omsorgssektoren. Alle er tjent med gode lokale løsninger. Men jo mindre evne og interesse kommunen viser, jo større bør det statlige ansvaret for styring av sektoren være.

Tilsynsorganet må også gis sanksjonsmuligheter i grove eller gjentatte tilfeller av lovbrudd. Når personer får tilstrekkelig med mat, klær  blir utsatt for uhjemlet og unødvendig tvang og makt, bør individets rettigheter stå langt over det kommunale selvstyret. Det bør være nok å minne om Villa Eik og Kongens gate.

Det er ønskelig med flere pedagogiske tiltak på feltet. Hovedutfordringen synes å være at politiske og administrative ledere i kommunene mangler motivasjon for slik opplæring. En styringsordning hvor kommuneledelsen merker konsekvenser av manglende lovetterlevelse, vil også påvirke kommuneledelsens motivasjon til å sette seg inn i feltet og å gjøre en god jobb.

Jens Petter Gitlesen